Intern salderen: uitspraak Raad van State levert verwarring op

Vorige week deed de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: Raad van State) twee belangrijke uitspraken voor wat betreft de Wet natuurbescherming. Wij schreven er al een kort bericht over. Hoewel nog niet volledig duidelijk is wat de gevolgen voor de praktijk zullen zijn, willen we er toch alvast op ingaan.

Wat is intern salderen?

Dat is wanneer u uw bedrijfsvoering gaat wijzigen en daarbij binnen uw vergunde hoeveelheid stikstof blijft. Bijvoorbeeld als u meer koeien wilt gaan houden, dan kan dat door de traditionele roosters te vervangen door emissiearme roosters. Daardoor komt stikstof vrij en die stikstofruimte mag u dan gebruiken om meer dieren te houden. Een ander voorbeeld is wanneer u vleesvarkens houdt, maar daarvoor in de plaats kippen wilt gaan houden.

Wat is er aan de hand?

Een agrariër wil een nieuw bedrijf bouwen voor het houden van gespeende biggen. Daarvoor had de provincie al in 2013 een Natuurvergunning verleend, echter besloot de eigenaar dat hij de stallen toch iets anders wilde bouwen, en in ruil voor wat biggen ook wat vleesvarkens wilde houden. De gemeente en de provincie konden daarmee instemmen en dus verleende de gemeente in 2018 een omgevingsvergunning (met daarin een zogeheten “verklaring van geen bedenkingen” van de provincie, waarmee de natuurvergunning dan ook geregeld is). Twee partijen die bezwaar aantekenden wilden nu vervolgens ook dat de oude natuurvergunning ingetrokken wordt. Dit willen ze omdat er al jaren geen agrarische activiteiten plaatsvinden en dat de natuur in het nabijgelegen Natura2000 gebied verder achteruitgaat als er alsnog gebruik gemaakt gaat worden van die natuurvergunning. De provincie wilde niet meewerken aan dat verzoek en laat de natuurvergunning in stand. De Raad van State moest deze zaak uiteindelijk in het hoger beroep behandelen.

De uitspraak

De betreffende uitspraak is een zeer lange en complexe uitspraak, maar in een notendop is deze als volgt: De Raad van State oordeelde uiteindelijk dat een provincie niet zomaar, of op verzoek van derden, een natuurvergunning kan intrekken. Dat zou alleen kunnen als intrekking van die specifieke vergunning de énige passende maatregel is om achteruitgang van de natuur te voorkomen. Daarnaast constateert de Raad van State dat door een wetswijziging per 1 januari 2020 er geen directe natuurvergunningplicht meer geldt als je binnen je vergunde stikstofdepositie blijft.

Wat houdt dit in voor u als ondernemer?

Dit houdt in dat u voor aanpassing van uw bedrijf, als u binnen uw vergunde stikstofdepositie blijft, geen nieuwe natuurvergunning hoeft aan te vragen bij de provincie. Tot vorige week moest u voor elke aanpassing van uw bedrijf een nieuwe vergunning bij de provincie aanvragen. Zij verleenden de vergunning alleen als de wijziging van het bedrijf niet zou leiden tot een toename van stikstofdepositie. Door de uitspraak van de Raad van State hoeft dat nu dus niet meer. Echter let op: er blijft enige vorm van toetsing (door de provincie) mogelijk.

Wanneer bent u wel vergunningplichtig?

Eigenlijk alleen wanneer u meer stikstofdepositie veroorzaakt dan uw vergunde stikstofdepositie. Dan bent u vergunningplichtig en kan in de praktijk enkel opgelost worden door gebruik te maken externe saldering. Dat houdt in dat u stikstof koopt van derden waarmee die toename van stikstofdepositie wordt “weggepoetst”. Overigens bevatte de uitspraak van de Raad van State nog wel onduidelijkheid op dat punt, want ook voor extern salderen moet een andere natuurvergunning worden ingetrokken.

Is deze ontwikkeling nu goed of slecht?

Op dit moment is het moeilijk in te schatten wat de exacte gevolgen zullen zijn op de (middel)lange termijn. Het voordeel is dat er veel minder vaak een Wnb-vergunning nodig zal zijn, waardoor doorgaans de procedures voor milieu en bouw sneller kunnen worden afgerond. Daardoor kan er dus ook sneller worden gestart met het uitvoeren van de wijziging.

Bovendien zijn door deze uitspraak de provinciale beleidsregels voor intern salderen buitenspel gezet. Als u tot voor kort geleden wat wilde wijzigen moest er een aanvraag ingediend worden bij de provincie. Die kon vervolgens bij vergunningverlening de beleidsregels toepassen. Die beleidsregels zetten een streep door vergunde stikstof die in niet gerealiseerde stallen zat, maar ook door stikstof die vergund was voor traditioneel gehouden dieren die eigenlijk emissiearm gehouden moeten worden. Dat kan dus een betere uitgangspositie voor de wijziging van uw bedrijf betekenen.

Het nadeel is de rechtszekerheid: er ligt nergens vast dat u (op dit moment) vergunningvrij bent. Met als gevolg dat een wijziging in de rekenmodule AERIUS (welke doorgaans enkele keren per jaar wordt geüpdatet) of een wijziging in de emissiefactoren (welke ook met regelmaat wijzigen) zou kunnen leiden tot alsnog een vergunningplicht voor uw reeds uitgevoerde project. Dat zou kunnen betekenen dat u opeens een deel van uw stal niet meer zou mogen gebruiken, extra emissiereductie moet toepassen of alsnog stikstof moet aankopen.

Hoe gaat het nu verder?

Wat de situatie met de mensen die een melding PAS hebben ingediend, of onder de toetsingskaders van de PAS vergunningvrij waren, heeft geleerd dat het ook nadelig kan uitpakken wanneer je geen (onherroepelijke) vergunning hebt gekregen. Of dat nu weer het geval gaat zijn, zal de toekomst uit moeten wijzen. Vooralsnog lijkt het nu eerst wachten op een reactie vanuit de provincies (het bevoegd gezag) over wijzigingen van de beleidsregels omtrent intern en extern salderen. Wellicht dat men de beleidsregels alsnog “rechtstreeks werkend” wil maken. In dat geval zou alsnog gekort kunnen op vergunde stikstofrechten. De vraag is of dat juridisch haalbaar is.

Tot slot zal de nieuwe regering (zodra deze gekozen en geformeerd is) wellicht de wet hierop gaan aanpassen, waardoor de situatie geheel of gedeeltelijk terugkeert naar de oude werkwijze van vergunningplicht van voor 1 januari 2020.

Emissies van wegverkeer buiten de 5 kilometer

Dan nog die tweede uitspraak: In deze uitspraak wordt ingegaan op een groot aantal aspecten die bij de aanleg van de snelweg komt kijken. De enige die uiteindelijk overeind blijft is: AERIUS kapt de berekening van de stikstofuitstoot van wegverkeer af bij 5 kilometer vanaf de bron, de redenering hierachter is onvoldoende onderbouwd. Het is namelijk onduidelijk of de emissies van deze weg op grotere afstand niet zullen leiden tot verslechtering. De aanvrager krijgt 6 maanden om te onderbouwen dat de emissies buiten de 5 kilometer niet leiden tot verslechtering. Belangrijk hierbij is om te weten dat AERIUS rekent met verschillende rekentools per type emissie.

Ook deze uitspraak heeft mogelijk grote gevolgen voor andere projecten. In de uitspraak van 29 mei 2019 van de Raad van State over de PAS, is gezegd dat ook NOx emissies van vervoersbewegingen, stookinstallaties etc. moeten worden meegenomen bij alle projecten. Zodoende zijn inmiddels alle aanvragen ook voorzien van rijlijnen met wegverkeer. Als de aangeleverde onderbouwing straks onvoldoende blijkt te zijn, kan he dus zijn dat rekentool AERIUS wederom moet worden herzien en dat alle berekeningen opnieuw moeten.

Ook hierbij geldt weer, iedere herziening van AERIUS kan leiden tot veranderde inzichten omtrent vergunningplicht.